《检察日报》 第07版 

　　作者为云南省人大常委会办公厅一级巡视员、法学博士 田成有 

　　赤水河流经云南、贵州、四川 

　　三省要对赤水河流域进行协同立法保护 

　　如何协同？怎么保护? 

　　“区域协同立法” 

　　成为近年来地方立法的新领域、新课题 

　　纵观我国区域协同发展的理论与实践，大多停留在经济与社会层面，在法律层面，尤其是区域协同立法方面涉及较少。 

　　即便是京津冀地区、长三角地区，以及珠三角九市的区域立法协同，也是为了响应国家政策和国家战略安排，顺势而为破解区域一体化治理的政治安排。由此可见，弥补法律上的空白，进行理论与实践上的探讨实属必要。 

　　当前地方政府间需要合作的事项多，但合作协议达成难，即使双方最后签署了合作协议，由于缺乏法律效力保障，加之人事变动频繁等原因，合作协议很难得到贯彻执行。因此，通过立法确保政府之间合作协议的效力，明确相应的法律责任，并通过协调机制，保障各地方政府间遵循共同的合作原则和规范，非常必要。协同立法能在最大程度上提升区域政府间合作的质量，实现合作意愿，提高合作效率。 

　　在区域一体化发展过程中，各地立法时，认识、看法的差异，极易形成“零散化”“碎片化”的立法现象。规定不一致，阻碍区域合作向纵深方向发展，极易产生地方保护壁垒，导致对同一事项的执法存在较大差异，甚至产生矛盾冲突。立法的不统一，导致执法的不统一，必然造成执法过程中的混乱，不利于形成区域整体发展的法治环境。 

　　在相同的区域内，地域相近、文化相通、经济相融，存在着广泛的共同利益，有协调沟通的基础或条件。通过共享立法经验和立法资源，通过协调、衔接和统筹，通过彼此关注，考虑邻近地区的情况与相互存在差异的立法标准，借助合作的整体优势力量，形成共识文本，能有效减少区域内立法的冲突，有助于实现区域法治的统一。 

　　在法律制度统一的社会主义国家，立法不仅是一门技术活，更是重大的政治安排、经济活动或社会抉择，是关于社会基本价值选择、利益调和与平衡的重要活动。可以说，维护区域内不同行政区划之间公平竞争和公平发展，实现区域内各行政区划间的利益平衡，也是加强区域协同立法的重要意义所在。 

　　实践中，不可能所有区域问题都等着中央立法解决，有的区域性问题，单靠某一行政区域又不能完全解决，此时就需要区域内各方相互配合、协同推进。区域协同立法突破了传统地方立法体制，打破了以往各行政区划立法主体单纯以“自我为主”的立法传统，弥补了中央和地方立法的供应不足，满足了区域改革的共性需求。 

　　特别是针对河流治理的立法合作，通过协商沟通的方式明确各地方的权力、义务、责任，用法的强制力来规制治污行动，协调流域上下游之间水环境保护利益矛盾，能在一定程度上实现区域合作治污的重大突破。 

　　完善顶层设计 

　　防止下位法先行但上位法不足现象 

　　区域协同立法是一种新型的立法模式，目前还处于试验摸索阶段。现有立法体制之下，地方立法权还没有完全放开，中央立法既没有相应的法律满足区域协同立法的复杂需要，也没有及时对复杂多变的区域协同立法予以明确的要求或规范，我们不能简单地将区域地方性法规进行合并，转化成区域性法规。 

　　建议加强统筹规划，国家立法机关有必要通过修改立法法或制定专门法律的方式，对区域协同立法作出妥善的顶层设计，完善立法主体、事项范围、权力配置、协作机制、程序安排等普适性的制度规范，尤其是构建中央层面的宏观协调、备案审查、争端解决等机制，以支持、引导、监督区域协同立法，防止下位法先行但上位法不足的现象出现。 

　　统一立法的宗旨或理念，对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目，对于关联度极高的共同关注且需协调的项目，力争尽量安排在同一档期的立法计划中。 

　　从目前各地实践看，基于环境问题的跨地域特性，最为活跃和成功的区域协同立法，大多集中于大气污染、水污染防治等环保领域。从长远而言，区域协同立法还可以深入到更多领域，如交通设施、城乡规划、产业布局等共性事务。 

　　在规定某一社会现象，调整某一社会关系时，不同的立法主体，不可避免地会出现分歧，因此需要建立信息沟通交流与共享机制，进行高频率的立法沟通和信息共享，让不同的立法主体在规范区域内相同的事务时，有一种沟通协商的机制或平台。 

　　建议确定协同立法的组织形式，成立联合工作组，由一省牵头组织起草，其他予以配合，定期或不定期召开联席会议，明确会议的召开时间、地点、频率等细则性问题。 

　　建议经常性地开展地方立法工作经验交流、立法信息交流、立法技术统一交流，共享协同立法过程中可能产生的新情况、新办法和新思想，通过学习培训、走访座谈、互送简报、实地调研等方式，共享重要资料及相关制度安排等信息，实现地方立法资源的充分利用与有效配置。 

　　实践中，根据情况，可选择采用不同的立法协同方式，比如采用立法项目重合、立法起草会商、立法人才互补、立法程序同步、立法成果共享等模式，以避免区域内立法冲突和简单重复。比如，从内容到进度全面协同，做到题目一致、框架结构一致、适用范围一致、标准要求一致、内容一致、行政处罚一致，而且审议节奏、出台时间也一致。 

　　还可以一方起草，确定示范性文本，其他几方密切配合，最后汇总。或者联合起草、协同修改，共同协商确定一个示范性文本，各地再因地制宜对示范性文本进行修改，最终形成大体统一的立法文件。或者商定基本框架，分别起草，各自进行个性化表述。或者共同委托第三方机构起草，各方协商讨论，最终形成各自的立法文件，最后通过联席会议的形式来组织讨论。 

　　区域协同立法的难点在于，如何面对共同的问题建立统一立法标准，规范统一的执法尺度；还在于如何合理调谐利益冲突和竞争，妥善分配发展红利和成本。在此过程中，要尽量满足各方的合理利益需求，对可能获得的预期利益大致做到公平分配，当部分地区确实因为区域协同立法，利益受损时，建立相应的利益补偿机制。 

　　同区域内不同地区的政治地位、经济实力、社会发展不对等、不均衡，极易导致立法话语权的失衡，更会诱发趋利卸责的本能冲动，进而影响到合作的诚意或效果。这就需要构建起平等博弈的协商机制，引入信息公开、立法听证、专家论证、公众参与等民主方式，才能兼顾共同利益和各方正当利益，最终实现互利共赢的立法目标。